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为适应国家投融资体制和工程项目审批制度改革，以及国际市场竞争的需要，以科学决策、市场需求和专业管理为导向，提供综合性、跨阶段、一体化咨询服务的全过程工程咨询应运而生。2017年12月，国家发展改革委颁布《工程咨询行业管理办法》(第9号令)，首次把全过程工程咨询纳入工程咨询服务范围。2019年5月，国家发展改革委、住房城乡建设部联合颁发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规[2019]515号)，形成了以投融资主管部门为统领，住房城乡建设部门负责指导工程建设全过程，投资决策综合性咨询机构承担总体责任，各相关专业机构协同参与的服务模式。经过近几年的实践，全过程工程咨询已从房屋建筑、市政基础设施领域扩展至全口径基础设施以及园区服务、世行亚行贷款等领域，成为新时代工程咨询的重点发展方向，全面推行正当其时。本文基于行业多年项目谋划推动的实践经验，结合全过程工程咨询的内涵特点，重点提出了实施要点和发展建议。

一、全过程工程咨询主要特点和基本原则

 1.全过程工程咨询的主要特点

1.以新时代工程咨询为引领。全过程工程咨询是新时期深化工程领域咨询服务供给侧结构性改革的重要实践，以科学决策、市场需求、专业管理为导向，有助于展示“有为政府、有效市场”作用，推动投资决策意图贯穿工程项目建设全过程，进而实现工程咨询的质量变革、效率变革、动力变革。

2.提供跨阶段一体化的组合服务。全过程工程咨询项目一般建设周期长、咨询服务内容多，参建协同单位众多、组织协调要求高。国家推行全过程工程咨询的主要目的是提高投资项目建设水平，避免现行工程咨询单项、碎片化服务，在投资前期策划决策阶段、项目准备阶段、项目实施阶段、项目竣工与投产运营阶段四个阶段，随项目全生命周期开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合，提高工程咨询服务集成度和一体化服务能力。

3.突出组织创新和协同管理。创新全过程工程咨询组织模式，通过整合参与全过程工程咨询服务各专业机构的内外部资源，以契约为纽带，构建具有网络效应的组织平台，构建良好的合作机制，加强全过程协同管理，提高工作深度和咨询服务质量，为工程咨询业高质量发展带来新动力。

 2.全过程工程咨询的基本原则

1.全生命周期价值最大化。全过程工程咨询服务从项目全生命周期角度出发，除为投资前期决策服务外，还应加强勘察设计、工程监理、造价咨询、项目管理等专业特长，满足委托方一体化服务要求、增强项目建设过程的协同性，以工程质量和安全为前提、帮助委托方提高建设项目投资效率、节约建设资金，推动实现项目投资决策意图，并一以贯之。

2.提供多样化组合咨询服务。以实现工程建设目标为宗旨，为委托方提供定制化的增值服务，延伸服务链，提供菜单式选择。当好顾问参谋，为业主决策提供合理化建议，但不盲目遵从，要敢于提出并坚持不同意见，注重引入新理念、新技术和新模式，帮助委托方优化方案，实现推动业主的设想与规划政策有效衔接，加速项目落地进程。

3.恪守合同契约精神。全过程工程咨询合同的服务范围和内容应与咨询机构告知备案的专业服务范围和内容一致，应按照签订的全过程工程咨询服务合同，依法依规进行分包或转包，充分反映服务特点和业务组合方案。合同要明确咨询服务质量要求，体现优质优价、双方共同遵守的权利与义务对等。列明项目经理、专业人员配置，双方联系人;明确咨询成果知识产权的归属;列明不可抗力处置、违约责任及其补偿、争议解决等;对甲方的责权利也应明确规定，如按进度及时付款，明确后续服务等。

4. 咨询成果质量终身负责制。按照公正、独立、科学原则作出信用承诺，实行咨询成果质量终身负责制。咨询成果文件应加盖工程咨询单位公章和咨询工程师(投资)执业专用章。工程咨询单位对咨询质量负总责;项目经理对咨询成果质量负主要直接责任;参与人员对其承担的服务内容的质量负责。因工程咨询质量导致委托方重大损失的，应倒查咨询成果责任，形成咨询成果质量追溯机制。

二、全过程工程咨询的实施要点

全过程工程咨询要创新咨询服务模式，由投资决策综合性咨询机构牵头，以契约方式统筹组织各相关专业服务机构的协同，以保证整个工程项目建设的完整性、安全性。各专业服务机构应具备相应资质(资信)许可的专业服务能力，承担勘察、设计、工程监理等业务，并配备具备相应执业资格、管理经验和熟悉专业技术知识的人员，使投资决策意图贯穿项目建设全过程。重点做好以下工作:

 1.注重与项目功能定位的符合性

符合国家政策引导方向，与全过程工程咨询内涵特点相契合，具有综合性、跨阶段、一体化服务需求的项目，更有利于实现全过程工程咨询服务模式初衷。以中关村平谷农业科技园区配套道路建设工程为例，委托方面临多个难题，如何创新农村集体土地制度开展道路建设，争取市级资金当年下达并开工建设以及补强专业技术力量和人力资源等。由于其咨询服务内容多、实施时间紧迫、协调工作量大，相比单一、碎片化的传统工程咨询项目，更适宜采用全过程工程咨询模式，破解“卡脖子”环节，加速项目落地。该项目作为北京市级层面首个标准化的市政基础设施全过程工程咨询项目，实现了道路项目农村集体建设用地占地建设的试点突破和市政府固定资产投资全额支持，已成为服务首都科技创新中心功能、“农业中关村”建设的标杆项目。

  2.赢得政府和建设单位的深度信赖

虽然当前全过程工程咨询模式政策环境比较畅通，但传统咨询模式下非集成服务模式已一定程度上成为委托方的思维惯性，如何推动委托方充分授权、明确边界、营造合作氛围十分关键。对于省级特殊职能类平台企业和代建单位，由于已经建立了较完善的组织分工、人员配置和管理模式，尝试选用全过程工程咨询模式的意愿和需求不足。与此同时，我国幅员广、县域多，县域之间差异性较大，以县城为重要载体的城镇化建设，补短板、扩内需、提品质的需求迫切，其项目谋划、政策把握、项目管理等专业能力和人力资源配置不匹配，对全过程工程咨询模式需求潜力巨大，发展空间广阔。全过程工程咨询模式需重点注重发挥两方面差异化作用，一是作为项目推动的整体操盘者，发挥长期跟踪关注国家政策研究的优势，准确理解国家政策，掌握当地审批流程、申报要求以及争取投资政策;二是组建工程专业+投融资的复合型团队，提供从战略谋划、项目策划、设计优化、项目管理、投融资到成本控制的服务，增强协调性，避免顾此失彼，助力实现项目功能、质量、成本、安全、工期“五统一”的整体目标。

 3.打造创新协同融合服务平台

由于资金来源、工程难易的不同，增强全过程工程咨询融合服务，关键是如何按照委托方要求，遵循咨询行业基本准则，规范咨询服务工作方案，构建咨询服务工作平台。要在持续发挥投资决策主管部门对全过程工程咨询服务统领地位基础上，优化完善云平台、云业务、云互联网及数字化转型升级，进一步增强投资决策综合咨询的总体责任，发挥与其他各专业咨询服务的协同作用，不断提高专业顶层设计和管理能力。全过程工程咨询工作平台总体框架设计如图1所示。

构建创新全过程工程咨询工作平台，目的是根据委托方合同要求，结合四个阶段的工作内容进行规范组合，发挥综合性咨询机构的总体责任，营造良好的数字化咨询服务转型工作环境。根据总体设计框架，顶层横向的组合，形成服务方案，使各阶段的咨询服务工作处于受控状态;纵向采用层次模型结构组合，建立包括项目监控平台、项目管理平台、项目操作平台，分别形成各阶段的工作平台，提高工作质量和效率。

项目监控平台。主要包括编制规范的工作方案、承诺告知和委托合同。工作方案的内容包括对所承担工程项目的理解、咨询机构的能力与优势、作业流程、项目组人员构成等;承诺告知的内容包括简明公示咨询机构的信誉、能力的承诺，应与批准的资质(资信)相一致;委托合同的主要信息，要符合相应监管方式与统计要求。

项目管理平台。结合工作方案、上位规划、国家重大政策和行业标准、前后置申报文件、相关案例、工作模板等，按照承担的工程项目，编制经甲乙双方认可的项目咨询(服务)报告大纲。

项目操作平台。根据全过程工程咨询指南、作业指导书或工作模板等规定的理论、方法，分别编制全过程工程咨询各项成果和用于汇报的PPT。

4.注重与项目基本建设程序相衔接

从公共资源交易平台数据来看，建设实施阶段的全过程工程咨询占据主导，囊括前期策划的投资决策综合性咨询项目占比很低。究其原因，一方面是试点期间，选取已完成立项审批或概算批复的项目，更加稳健成熟，但更深层次是由于全过程工程咨询模式与基本建设程序衔接不畅，主要体现在两个方面:一是全过程工程咨询项目要求委托方在前期咨询阶段进行委托，但此阶段发展改革委未核准招标方式;二是勘察设计、监理等招标平台的选择涉及不同行业主管部门监管，全过程工程咨询尚未实现一体化招标。在实操层面，推动涵盖投资决策、勘察设计、工程监理、造价咨询、项目管理的标准化全过程工程咨询模式时，需要格外关注上述问题。以北京市为例，发展改革委核发前期工作函或前期工作计划单后，委托方可以依法提前开展勘察设计招标等前期工作;为实现一体化招标，市规划自然资源委和市住房城乡建设委针对全过程工程咨询项目招投标入场登记、招标内容、联合监管模式等方面形成工作协同机制，共同履行监管责任，招标公告和中标公告的发布、评标专家抽取和开评标等环节均在北京市公共资源综合交易系统开展。

 三、全面推进全过程工程咨询的几点建议

  1.推动发展平台型全过程  工程咨询服务

打造投资决策一站式集成服务高地，发挥投资决策综合性咨询机构全方位的统筹能力和跨阶段的牵头整合作用，将投资决策环节作为核心模块，通过打通规划、设计、造价、项目管理等咨询服务链条，凝练出一套工程咨询服务工作流程和协同管理机制，展示前期决策综合咨询价值。坚持以市场需求为导向，适应细分领域多元化、非标准的发展趋势，延伸全过程工程咨询服务链条，前端涵盖政策机制研究、项目策划、投融资咨询等，后端拓展至项目绩效评估、资产管理和后评价等，提供全生命周期整体解决方案。

  2.完善适应全过程工程咨询相关机制

完善全过程工程咨询服务招标方式，建议投资决策部门出具前期工作函或批复立项时，按照全过程工程咨询服务模式核准招标方案，或者参考雄安模式，在可研审批时不再核准招标方案，破解投资决策综合性咨询招标方式未批先招问题，为委托方解决后顾之忧。勘察设计、工程监理咨询服务，隶属规划、住建等不同行业主管单位监管，依托各省市公共资源交易平台，探索联合监管模式和支持机制，实现全过程工程咨询一体化招标。

  3.注重典型经验总结和推广示范

全过程工程咨询经过近五年的试点，各省市陆续出台试点政策和实施方案，积累了大量经验，已进入全面推行和高质量发展的新阶段，更应重视全过程工程咨询服务模式的示范引领。充分发挥工程咨询协会桥梁和指导作用，全面了解全过程工程建设各方诉求，促进政策制定和业务交流，建立全过程工程咨询项目库和示范企业名单，为政府和建设单位择优选择全过程工程咨询服务机构提供参考依据;突出代表性、创新性、可推广性和社会经济效益，做好示范项目的征集与发布、典型案例的总结与推广。